行政诉讼法 建议稿

《行政诉讼法》的修改，给了我们一次讨论理想的行政诉讼制度的机会。但这种讨论如果不想彻底沦为脱离现实的畅想，就必须承认现有政治结构的限制，在现实的低空上飞行。

在目前时机下，《行政诉讼法》的修改应当设定如下三个目标：

首先，必须下决心克服几个体制性、机制性的障碍，切实解决行政诉讼“立案难、审理难、判决难”的问题，摆脱目前行政诉讼的困顿局面。

其次，适当扩大行政诉讼的受理范围，改变某些诉讼机制，更好地发挥行政诉讼制度在保护公民权利、监督依法行政和完善法律制度方面的功能。

第三，重述法条文字，调整篇章结构，使法律规定更加严谨和清晰。

一 着力解决行政诉讼的障碍

《行政诉讼法》施行二十多年，法院惨淡经营，行政诉讼“立案难、审理难、判决难”的问题根本没有得到解决，一些指标甚至每况愈下。《行政诉讼法》的修改，必须在解决行政诉讼所面临的体制性、机制性障碍上有所突破。

1. 提升司法管辖的级别

法院无法独立审判，是很多审判不公的根源，也是行政诉讼面临的最大的体制性障碍。在现有体制下，设立行政法院并不可行;一些地方试行“异地管辖”，但效果有限。相对而言，提级管辖是司法体制变动相对较小，也比较容易收到成效的举措。从几次讨论来看，这也是目前比较有共识的主张。

为此，本建议稿主张取消基层法院对行政诉讼案件的管辖权，原则上由中级法院作为一审法院;以省级政府为被告的案件和本辖区内重大、复杂的案件，由高级法院作为一审法院。基层法院的行政庭仍然保留，主要负责审查非讼执行案件。最高人民法院可以根据审判实践的需要，设立中级人民法院的派出法庭，审理行政案件。

2. 规范案件的受理程序

自从《行政诉讼法》实施以来，驳回起诉占据了一审结案方式的10%上下，最高年份(2002年)达到15.2%，最低年份(2010年)也有 7.7%;甚至到了二审，还有相当比例的'案件被驳回起诉(从1999年的6.5%持续上升到2010年的17.4%)。还有更多应当受理的案件，法院根本没有立案。这是不正常的。

限制不予受理和驳回起诉的应用，解决原告“告状难”的问题。具体包括：1)案件类型错误的，法院直接变更案件类型，并移送相关的审判庭审理;2)被告不具有资格的，建议变被告;3)管辖法院错误的，受理后移送有管辖权的法院;4)对于是否属于受案范围、符合诉讼时效有异议的，应当在规定期限内提出。

3. 行政附带民事诉讼（牵连管辖？）

由于民事、行政诉讼分立，相当多民事、行政争议交织的案件难以“案结事了”，甚至造成案件长期、反复的纠缠。建议明确行政附带民事诉讼制度。民事、行政争议交叉的案件，由一个法院一个审判庭审理，一并对民事、行政争议进行审理和判决。

4. 法律规范的选择适用

明确法院对法规、规章等规范性文件的审查权限，以及审查方式和审查标准。明确国际条约的适用方式和适用效力。

5. 明确行政裁量的审查标准

行政裁量问题是目前行政行为合法性审查中的大问题。对于行政裁量，法院一要审查，二要节制。就目前来看，主要的问题在于审查权力不明确，法院不敢审，但个别时候也出现过度审查的问题。

建议增加规定：

有下列情形之一的，行政行为视为违法：(一)行政机关滥用职权，徇私枉法或者打击报复的;(二)行政机关歧视对待，侵害公民、法人或者其他组织的合法权益的;(三)行政机关恣意武断，处理方式明显失度的;(四)行政机关反复无常，侵害公民、法人或者其他组织的合理信赖的。

6. 增加法院的判决方式，明确各种判决方式的适用标准

增加驳回诉讼请求、确认行政行为等判决方式，扩大-法院变更判决的适用范围，限制二审法院发回重审的适用范围。

7. 完善再审程序

明确并限制再审事由，取消本级法院主动再审和上级法院指令再审。

8. 改变起诉不停止执行原则

9. 扩大调解的适用范围

二 适当扩大行政诉讼的功能

在着力解决行政诉讼实践中的急迫问题的基础上，《行政诉讼法》的修改还应当考虑适当放宽行政诉讼的受案条件，使更多类型的争议能够通过诉讼渠道得以解决，也使行政诉讼制度的功能得以更加充分地发挥。

1. 部分规范性文件纳入受案范围

把规范性文件纳入法院的受案范围(而不是目前的附带审查)，有助于更好地保护公民权利、监督依法行政。从目前实际情况来看，似乎不宜范围太大。可以考虑把市、县、乡三级的规范性文件纳入受案范围。

2. 明确公务员招录、开除、辞退的可诉性

这几种情形涉及公务员身份的取得和丧失。其中的公务员招录行为，目前已